政府采購市場是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金，以合同方式購買用于滿足社會公共需要的貨物、工程和服務的重要場所。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高政府采購資金的使用效益，就必須規(guī)范政府采購市場秩序。為實現(xiàn)黨的二十大報告提出的“完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境”目標，需要加強對違規(guī)行為的協(xié)同治理，全面提升政府采購治理水平。
收益高、成本低是亂象之根源
2024年6月29日，國務院辦公廳印發(fā)《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》（以下簡稱《行動方案》），針對當前政府采購領(lǐng)域的突出問題，開展三年行動，以“整頓市場秩序、建設法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為工作主線，規(guī)范政府采購市場秩序?！缎袆臃桨浮肥菍?023年11月22日財政部、公安部和市場監(jiān)管總局下發(fā)《關(guān)于開展2023年政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項整治工作的通知》的延續(xù)。
《行動方案》將“四類”違法違規(guī)行為列為專項整治的重點。長期以來，政府采購被視為“錢多人傻”，由此導致部分利益相關(guān)者產(chǎn)生違規(guī)的沖動。例如，供應商提供虛假材料謀取中標，或是與其他供應商圍標串標；為限制競爭，采購人設置差別歧視條款，甚至與供應商相互勾結(jié)。此外，采購代理機構(gòu)借機亂收費從中漁利的現(xiàn)象也時有發(fā)生。為了徹底整頓和解決政府采購領(lǐng)域長期存在、懸而未決的違規(guī)問題，規(guī)范政府采購市場秩序，就必須從違規(guī)收益和違規(guī)成本兩個角度形成遏制政府采購違法違規(guī)行為的機制和體制。
違規(guī)收益方面，政府采購預算管理不規(guī)范，違法違規(guī)行為的預期收益高。財政性資金是公共資源，部分采購人資金使用效率和績效意識相對薄弱，容易產(chǎn)生不當使用公共資金而給國家和社會造成損失的行為。傳統(tǒng)的預算管理模式不規(guī)范，側(cè)重合規(guī)性，重控制輕績效，重支出輕管理，導致資金使用效率低。例如，沒有細化政府采購預算，沒有合理確定采購需求，造成超標準采購；財政專項資金撥付耗時長，基層預算單位“突擊花錢”未從根本上改變；以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的預算制度重支出輕績效；?？顚Ｓ玫呢斦ｍ椯Y金總量大、占比高，即使某個項目財政資金使用效率預計很低，也難以在不同項目之間合理調(diào)劑和重新分配資金。由此，違法違規(guī)行為的預期收益較高，相關(guān)人員容易形成違規(guī)沖動。
違規(guī)成本方面，政府采購監(jiān)督和懲罰機制執(zhí)行不到位，違法違規(guī)行為的成本低。傳統(tǒng)的財政監(jiān)督和政府審計以合規(guī)性為重點，在政府采購領(lǐng)域主要關(guān)注政府采購流程是否合規(guī)，而往往忽視財政資金的使用效率。
究其原因，一方面，政府采購流程合規(guī)性查處相對較為容易，為此將采購人設置差別歧視條款、采購代理機構(gòu)亂收費等問題作為關(guān)注重點。例如，2024年8月，某省財政廳公布的首批6個政府采購領(lǐng)域違法違規(guī)行為專項整治典型案例，都是涉及代理機構(gòu)亂收費的問題，包括逾期退還保證金；限制保證金繳納的形式；未在采購文件中明確代理費用的收取標準和方式；采購文件費用設置過高；違規(guī)增收沒有法律依據(jù)的投標費用，增加供應商負擔；轉(zhuǎn)嫁專家評審費用，增加供應商負擔等。各級審計部門審計結(jié)果報告和審計工作報告中反映的絕大部分政府采購領(lǐng)域的問題也都是合規(guī)性問題。
另一方面，供應商提供虛假材料、供應商圍標串標等違規(guī)問題查處難度極大。上述相關(guān)違規(guī)問題有些涉及采購人、招標代理機構(gòu)、評審專家和供應商之間的隱蔽利益輸送和錢權(quán)交易，人大、財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門難以獲得必要的內(nèi)部信息。而且傳統(tǒng)的運動式監(jiān)管模式也難以實現(xiàn)持續(xù)的監(jiān)督力度，意味著違法違規(guī)成本較低，容易使違法違規(guī)者產(chǎn)生僥幸心理。
多措并舉 加強協(xié)同治理
隨著2018年全面實施預算績效管理工作的逐步推進，財政資金績效日益受到關(guān)注。隨著深化政府采購制度改革方案的逐步推進，尤其在當前財政“緊平衡”的形勢下，提高財政資金使用效率、減少政府采購的違法違規(guī)問題迫在眉睫?！缎袆臃桨浮冯m然提出了持續(xù)開展專項整治行動，加強常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，創(chuàng)新監(jiān)管手段、提升監(jiān)管效能的三項舉措，但要解決政府采購領(lǐng)域長期存在的違法違規(guī)問題，筆者認為，還需加強對違法違規(guī)行為的協(xié)同治理。
一是進一步完善預算管理制度。為實現(xiàn)黨的二十大提出的“健全現(xiàn)代財政制度”的要求，應當合理配置政府采購資金并強化監(jiān)管，進一步強化政府采購預算編制，細化政府采購預算，加強財政存量資金管理，強化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，常態(tài)化加強政府采購預算監(jiān)管，實現(xiàn)多部門協(xié)同治理，將預算績效管理理念落實到位。
二是持續(xù)推進信息公開和政策溝通。在推進政府采購法和招標投標法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高政府采購法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的背景下，政府采購相關(guān)人員之間應不斷加強政策溝通。采購人應進一步梳理和規(guī)范招標采購流程，明確不同類型采購的具體要求，逐步公開和更新政府采購的全流程和采購進度，增強采購人與供應商之間的信息溝通，從而提升工作效率，減少不必要的誤解和質(zhì)疑投訴。
三是逐步增加政府采購專業(yè)人才培養(yǎng)。加強對政府采購人員的培訓，是普及政府采購知識的重要手段之一，此外，還應加強政府采購專業(yè)人才的培養(yǎng)。2022年版《中華人民共和國職業(yè)分類大典》增加招標采購職業(yè)，將招標采購人員歸屬于第二大類——專業(yè)技術(shù)人員（從事科學研究和專業(yè)技術(shù)工作的人員）第6中類“經(jīng)濟和金融專業(yè)人員”中的第7小類“商務專業(yè)人員”。但目前，國內(nèi)僅有6所專科（高職）院校開設政府采購管理專業(yè)，而開設財政學專業(yè)的本科高校大多將財政學專業(yè)定位為應用經(jīng)濟學，側(cè)重培養(yǎng)本科生的經(jīng)濟學理論知識和實證分析能力，對政府采購等財政管理相關(guān)的知識學習和能力培養(yǎng)不足。筆者建議，加強高校與財政部門的合作，以及財政學與公共管理的協(xié)作，將政府采購方向列入財政學本科專業(yè)方向和公共管理碩士（MPA）的研究方向，共同培養(yǎng)高層次、應用型、復合型的政府采購管理人才。
四是供應商應調(diào)整違規(guī)行為預期，回歸依法誠信經(jīng)營。誠信經(jīng)營是供應商在市場競爭中的立業(yè)之基、興業(yè)之本。2024年政府工作報告再次強調(diào)，各級政府要習慣過緊日子。隨著全面實施預算績效管理的穩(wěn)步推進，違法違規(guī)行為的預期收益必將呈下降趨勢，相關(guān)監(jiān)管也會逐步增強，為此供應商應當順應潮流，回歸合法經(jīng)營。
供應商還可以合理利用質(zhì)疑投訴機制這一法定救濟渠道，維護自身合法權(quán)益，但同時也要避免惡意投訴行為。2024年6月，《財政部對十四屆全國人大二次會議第2269號建議的答復》表明，財政部未來將積極推進政府采購法的修訂，研究完善對供應商惡意投訴或存在誣告、陷害、誹謗等違法行為的懲戒措施。只有良好運行的政府采購質(zhì)疑投訴機制，才能既保障政府采購公平，又強化對政府采購違法違規(guī)行為的監(jiān)管。
總之，面向未來，應當加強違規(guī)行為的協(xié)同治理，降低違法違規(guī)行為的預期收益，提高違法違規(guī)行為的懲罰成本，進一步規(guī)范政府采購市場秩序。
作者：吳凱 王詠妙 作者單位：南京審計大學經(jīng)濟學院；南京大學招標辦公室
來源：中國政府采購報